La conversación estrella del verano está siendo, en mi caso, la formación de Gobierno y la investidura fallida. No hay palique, sea con la familia o con los amigos, en la playa o en el campo, que no incluya alguna mención a la investidura y otras tantas relacionadas con los laberintos y entresijos de las negociaciones. De esto último no vengo a hablar tanto (pero dejadme recomendaros como lectura de verano el interesante post de Victor Almonacid en su blog, “¿Cómo se negocia?”). Lejos de mi temática habitual que como ya sabéis versa sobre la intersección entre tecnología y Gestión Pública, me apetecía para esta primera entrada del blog ofrecer algunas reflexiones distendidas sobre lo que está pasando políticamente, tratándolo desde un punto de vista más institucional. Al fin y al cabo, política y administración están fuertemente unidas.

¿Para qué ver episodios de “Juego de Tronos” en Agosto, si podemos deleitarnos con “juego de escaños”? Fotografía: Una “silla”, en este caso la de Tutankamón (Museo de El Cairo). Imagen etiquetada para reutilización no comercial.

En ese sentido, en esta primera entrada, me gustaría compartir dos cosas. En primer lugar, una reflexión sobre una frase que escucho mucho estos días. Y, en segundo lugar, una idea que se me ocurrió cuando un familiar me pidió ser original y decir algo que no hubiese escuchado de la opinión pública.

La temida frase: nos falta “cultura política” sobre pactos

No. No me gusta nada esta frase. Da la sensación de que en la historia reciente de España no se ha pactado nunca. Ciertamente, desde el primer gobierno de UCD hasta el actual gobierno en funciones, se han acometido muchos pactos. No hablemos ya de cómo se llevó a cabo la transición a la democracia en España y sus particularidades comparadas (buen jardín que no abonaré este verano). La frase “nos falta cultura política sobre pactos” es más bien la consecuencia entre expectativas fallidas y resultados deseables.

Sin embargo, hay algo interesante en todo esto. En España, nunca ha habido gobiernos de coalición a nivel estatal. Desde 1976 a la actualidad, el tipo de gobierno predominante ha sido el minoritario. En cuatro ocasiones (1982-1986, 1986-1989, 2000-2004, 2011-2016), el gobierno ha sido mayoritario. ¿A qué se ha debido esa preponderancia de gobiernos minoritarios? ¿Pudieron éstos haber sido gobiernos de coalición? Es improbable. Haciendo una rápida síntesis de lo que nos dice la literatura académica (cualquier colega mío de comportamiento electoral probablemente se reiría), me gustaría señalar dos puntos:

  • Una primera razón que veo es que, simplemente, no ha hecho falta. A diferencia del momento actual, donde la diferencia de escaños necesaria es relativamente grande, los gobiernos minoritarios de anteriores legislaturas necesitaban pocos escaños adicionales para conformarse. Cualquier posible barrera de la investidura se podía superar con mayor facilidad.
  • En segundo lugar, los partidos que se encontraban “en medio” de las negociaciones eran partidos nacionalistas. Estos partidos han tenido poco interés en involucrarse en el interior de un gobierno central. Más bien, han preferido disfrutar de transferencias ventajosas para sus regiones. Para ello, han llegado a pactos, en ocasiones más complicados por el contexto político y económico, y en otras más sencillos. En la actualidad, en medio del juego se encuentran partidos con intereses estatales y supranacionales que no se conformarían con transferencias, y en algunos casos, como ya se ha visto, ni siquiera con acuerdos programáticos.

Por tanto, a pesar de ser gobiernos minoritarios, se realizaron igualmente en base a pactos con lógicas regionales de poder. Sin embargo, cualquiera en este punto dirá con razón que el juego político ha cambiado. Que en medio tenemos un sistema multipartidista que navega cada vez más hacia la polarización.

Aquí compro también el argumento de que las lógicas estatales y regionales son diferentes. Sin embargo, entonces, ya no hablamos de una falta de cultura de negociación o de pacto, si no más bien de un problema de interés sobre la idoneidad del instrumento en sí mismo, para la viabilidad del gobierno y para la supervivencia a corto plazo del partido o partidos implicados en la posible coalición. Tal vez debido, en mi humilde opinión, a alguno de estos puntos:

  • Los miedos y la desconfianza sobre la delimitación de responsabilidades, y los riesgos del qué pasará si una de las partes comete errores de gestión o se escora ideológicamente. Con el consecuente contagio de esos problemas a la otra parte, y la crisis de comunicación, cada vez más complicada de aplacar en este mundo interconectado. No es lo mismo que esto te ocurra en un ayuntamiento de 20.000 habitantes, que en el gobierno central de un país de 47 millones.
  • Una situación incómoda en torno al número de escaños. No suficiente para hablar del primer factor que comentaba anteriormente sobre el número de escaños en gobiernos de minoría, pero sin duda arraigado en las experiencias pasadas de “dejar gobernar”.
  • Una suerte de mezcla entre expectativas electorales y fe en estudios de opinión que podrían llevar al reforzamiento de la tesis del punto anterior.

En ese sentido, no nos falta “cultura política” sobre pactos de coalición. Nos falta decidir si la coalición es una solución y un instrumento factible en estos momentos para el nivel central. Para un familiar mío lo es, y hacia allá va la segunda parte del post.

La conformación y reparto de Ministerios: la figura del Ministro “sin cartera” en España.

En una conversación reciente con un familiar, me pidió que le hablase de algún mecanismo o fórmula que se pudiese incorporar en las negociaciones, desde mi conocimiento sobre las instituciones. A la cabeza, me vino una idea loca que a él le satisfizo, tal vez por no haberla escuchado anteriormente, y que a mi, pensándolo bien, me hizo hasta gracia. Después de todo, tras lo del “gobierno de cooperación”, ¿por qué no incorporar en el pack negociador la figura del Ministro “sin cartera”? Llegados a este punto, conviene que le echemos un vistazo a una figura que ha sido muy poco utilizada pero que nuestra legislación permite. Quien sabe, si para afrontar casos como éste.

Como el propio nombre indica, un Ministro “sin cartera”, no tiene cartera. No es titular de ningún departamento ministerial. En su lugar, tiene funciones de carácter político y administrativo determinadas a una acción de gobierno concretada, se entiende, por el Presidente del Gobierno. Habitualmente, por un periodo temporal y en base a unas características específicas delimitadas por el contexto político y social. La figura aparece recogida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (aunque ya aparecía en la 50/1997), donde mencionan a esta figura hasta en tres ocasiones, siendo a mi parecer la mención más interesante la siguiente:

  • En las disposiciones finales, modificando a la Ley 50/1997, se destaca que podrán existir estos Ministros, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. Y que, en caso de que existan, por Real Decreto se determinará el ámbito de sus competencias, la estructura administrativa, así como los medios materiales y personales que queden adscritos a los mismos.

Al contrario de lo que se pueda pensar, no parece que la figura de estos Ministros deba ser menor. Como tales, forman parte del Consejo de Ministros, y al menos en teoría, pueden tener tanto poder como así lo establezca el Real Decreto que les asigne competencias. En España, sin embargo, esta figura no ha sido muy utilizada. Investigando un poco en la página de La Moncloa, podemos atestiguar que esta figura ha sido usada ciertamente en muy pocas ocasiones. Seguro que reconoceréis algunos de esos nombres. Aquí menciono la que he considerado más interesante:

  • Ministro para las Relaciones con las Comunidades Europeas, que ocuparon Leopoldo Calvo Sotelo y Eduardo Punset en diferentes períodos, con funciones centradas en la integración y negociación para el ingreso en la Comunidad Económica Europea. No suena tan mal, ¿verdad?

Por supuesto, en las escasas ocasiones en las que se ha empleado esta denominación el objetivo no ha sido facilitar una coalición. Pero, ¿y por qué no ahora?

¿Cómo ayudaría esta figura institucional a desbloquear la investidura?

No quiero engañar a nadie. La posible integración en las negociaciones de esta figura no va a desbloquear per se nada. Sin embargo, y en base a mi ocurrencia veraniega, me pareció interesante explorarla como una parte del pack negociador. Algunos expertos han destacado que esta figura puede ser válida para gobiernos de coalición. En mi opinión, la dinámica viene siendo algo así:

  • La figura de Ministro “sin cartera”, aporta una gran flexibilidad, visto que las grandes carteras ministeriales serian deseadas por los componentes del partido predominante en la coalición. Y que el peso del coaligado es proporcionalmente menor, y desea funciones específicas.
  • La designación de varios de estos Ministros para el partido coaligado, sería deseable en función de las responsabilidades atribuidas. Si estas responsabilidades son suficientes (lo cual exigiría la modificación de alguna cartera ministerial) la aceptación de la coalición debería ser más probable.
  • Los componentes del partido predominante en la coalición podrían aceptar ciertas modificaciones en otras carteras para la creación de Ministros sin cartera, siempre y cuando la modificación no sea sustantiva o agresiva.
  • La aparición de esta figura es compatible con la recompensa a líderes del partido coaligado, pero también para figuras independientes significativas respecto a las funciones que se les asignen y sobre las cuáles ambos partidos estén conformes en caso de que finalmente se produzca un único acuerdo programático.
  • El peligro de que la coletilla “sin cartera” pueda ser malinterpretada y enviada a la opinión pública como un elemento de menosprecio a la otra parte, debe ser considerado como un factor de riesgo para la utilización de la figura en este momento. O al menos, debe llevar a las diferentes partes a matizar la coletilla de cara a la comprensión del ciudadano.

En conclusión: cierren esta ventana y vayan a disfrutar de la piscina/playa, que en Septiembre nos espera una rentrée peliaguda.

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