En la Gestión Pública hay toda una corriente teórica que estudia los efectos de una excesiva formalización y rigidez de las tareas administrativas. Bajo la expresión “red tape” (una referencia a la “cinta roja” o “balduque” que se empezó a utilizar hace siglos en la administración española para distinguir los asuntos más importantes a tratar en el Consejo de Estado), la literatura internacional ha tratado de comprender cómo y por qué se produce una rigidez y excesiva formalidad sobre ciertas prácticas, qué efectos produce directa o indirectamente sobre la organización y su actividad concreta, y cómo se pueden reconducir estos efectos.

En esta entrada, me gustaría repasar brevemente cómo se produce (o al menos, como se ha estudiado formalmente) el proceso de adopción de redes sociales en las administraciones públicas, qué impactos tiene la “red tape” en este proceso, y cómo puede evitarse o atenuarse este efecto.

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DENTRO DEL PROCESO DE ADOPCIÓN

Sin duda el proceso de adopción de redes sociales en las administraciones públicas daría para varias entradas de blog. Aquí, sin embargo, lo quiero presentar brevemente como trampolín para ubicar la institucionalización de redes sociales, entender a qué nos referimos con esto y qué productos “tangibles” son señal de que se están institucionalizando estas tecnologías. En relación al proceso de adopción, uno de los artículos referencia en la literatura académica fue escrito por Ines Mergel y Stuart Bretschneider en 2013 para Public Administration Review. Los autores clasifican el proceso de adopción en tres estadios:

  • Al primer estadio se le conoce como “emprendimiento y experimentación”. Los empleados públicos, que utilizan ya las redes sociales en su ámbito personal, las comienza a integrar en su trabajo dentro de la organización. Esta introducción es completamente informal, y se basa en las percepciones del empleado “early adopter”. En organizaciones grandes, se puede producir la circunstancia de que varios de estos emprendedores y agentes de cambio introduzcan las redes con diferentes percepciones de su funcionamiento (unos, tal vez, más enfocados a la comunicación, y otros, por ejemplo, al fomento de la participación), generando diferentes visiones “en competencia” de la misma tecnología. Derivado de ese uso informal, el grado de experimentación en este estadio es muy elevado, dado que los empleados exploran los posibles usos aplicados de estas redes a su espacio de trabajo.
  • Al segundo estadio se le conoce como “ordenar el caos”. El caso más extremo propuesto en este estadio es aquél donde diferentes departamentos de la organización pública han desarrollado visiones completamente diferentes sobre las redes sociales. En ocasiones, incluso, estas percepciones pueden chocar con los objetivos, misión y visión de la organización. La línea media y los responsables de la organización se dan cuenta de estas visiones y de sus posibles conflictos, y comienzan a desarrollar una estrategia global que mitigue los posibles riesgos del desorden (por ejemplo, diferentes formas de tratar al ciudadano dependiendo del departamento, o diferentes estrategias para abordar una crisis de comunicación).
  • Al tercer estadio, el que nos interesa en esta entrada, se le conoce como “institucionalización”. Fruto del desorden, se proponen una serie de pautas y protocolos que sirvan como marco general de uso y aplicación de estas tecnologías, para evitar los efectos no deseados del caos de las fases anteriores. En ese sentido, el producto más conocido son las “guías de uso y estilo”, documentos formales que articulan la estrategia de uso de redes sociales dentro de la organización. En ocasiones, estos documentos solo constituyen un marco general de adopción, indicando la imagen corporativa para cada perfil de red social y una serie de pautas básicas para su utilización. En otras, los documentos procuran descender al detalle, con directrices para solicitar apertura de perfiles, normas de participación y dinamización de contenidos, protocolos de actuación en caso de crisis de comunicación, criterios lingüísticos o derechos de propiedad intelectual, entre otros. En todos los casos, el objetivo de esto es claro: normalizar las prácticas de uso de redes sociales en la organización.

Los efectos de este proceso de institucionalización son varios. En primer lugar, suponen un marco de referencia, que facilita la socialización de las unidades de la organización que todavía no han adoptado redes sociales. De esta forma, otras unidades que no han participado en los procesos de experimentación temprana pueden ponerse rápidamente al día, sin los riesgos asociados a las etapas de experimentación. A propósito de esta, en segundo lugar, la institucionalización reduce el nivel de experimentación, y en cualquier caso, lo regula, evitando transformaciones fuera de los objetivos de la organización. En tercer lugar, aportan seguridad al proceso de comunicación, tanto hacia el ciudadano (al hacer más previsible la actuación de la administración a través de estas redes), como para la propia administración (al aportarle un marco de actuación que proteja de efectos no deseados derivados de las características de internet, como el anonimato). Finalmente, aunque no siempre se da el caso, suele habilitar la implantación de figuras especializadas en la gestión de estas redes, como los estrategas de redes o los community managers.

EL EFECTO “RED TAPE”, o cómo la institucionalización de las redes puede viciarse

En el libro “Rules and Red Tape”, de Barry Bozeman y Mary Feeney, se ofrecen hasta tres perspectivas diferentes para entender el efecto red tape. La primera viene del conocimiento popular, es muy dispersa, y alude a todos los significados peyorativos del concepto “burocracia”, como la lentitud, la ineficiencia o la incapacidad adiestrada del empleado público. La segunda, está relacionada con su vertiente práctica, e implica la identificación de reglas y normas que ya no sustentan apropiadamente los objetivos de la organización, o que, en ciertos casos, aunque lo sustentan, añaden tales complicaciones que no es deseable su mantenimiento. Finalmente, la definición formal, de vertiente académica, lo define como aquellas normas, regulaciones o procedimientos sobre los que se solicita obediencia pero exceden cualquier parámetro funcional sobre los objetivos de la organización. Son, por tanto, procedimientos que van más allá de constreñir la actividad administrativa: consumen recursos de la organización de forma injustificada a los objetivos que pretenden alcanzar.

El efecto “red tape” sobre el proceso de adopción de redes sociales, suele producirse en estadios tardíos del proceso de adopción, fundamentalmente en el estadio de la “institucionalización”. Esto es así, porque es aquí cuando se realizan las propuestas de documentos formales que regulan su uso, si bien es cierto que el resultado final de estos documentos puede venir condicionado por elementos que ya estaban presentes en otros estadios del proceso de adopción. El efecto esperable es que ciertas partes del documento (o guías de uso), no tuviesen un mínimo grado de apertura para afrontar cualquier cambio necesario. Es decir, se refiere a la posibilidad de que estos documentos se “sacralicen” de tal forma que se consideren inamobibles en sus contenidos y no respondan a las transformaciones organizativas pero también tecnológicas (es decir, de la introducción de características nuevas en las redes sociales).

Cuando esto ocurre, el documento que guía el uso de estas redes deja de servir a los objetivos que inicialmente se le asignaron. A pesar de que estos documentos reducen el grado de experimentación con redes, nunca deberían suprimirlo, de forma que la organización pueda adaptarse con cierta velocidad a los cambios en las tecnologías, y, en caso que así se desee, pueda aprovechar las nuevas características que ofrezcan los desarrolladores en su favor. Por otro lado, cualquier cambio de rumbo en la perspectiva sobre redes sociales de la organización (por ejemplo, hacia una perspectiva más colaborativa), no puede encontrar como obstáculo el documento que se propuso generalizar el uso de estas tecnologías en la organización.

En un estudio publicado en 2016 en la revista Government Information Quarterly, Stuart Bretschneider y Marla Parker estudiaron cómo incidía la institucionalización de redes sociales sobre diferentes usos de las mismas. Los autores tuvieron en cuenta una variable para medir el efecto “red tape“, y llegaron a la conclusión de que afecta de forma negativa y con significatividad estadística a cuatro propósitos de uso: en primer lugar, afecta a la utilización de redes sociales para establecer colaboración interna; en segundo lugar, afectaba negativamente a la interacción con los ciudadanos a través de estas redes; en tercer lugar, tenia efectos negativos sobre la creación y difusión de información pública y la rendición de cuentas; y finalmente, afectaba a usos destinados a educar a la ciudadanía a través de estas redes.

¿Cómo evitar el efecto “red tape”?

Antes de poder dar respuesta a esa pregunta, debemos interrogarnos sobre lo siguiente: las normas, los procedimientos, ¿nacen malos? ¿o se convierten en malos a lo largo del proceso de institucionalización? Lamentablemente, no parece haber una respuesta clara a esta pregunta, debido a la falta de estudios empíricos en el sector público en relación a la historia de las normas. Lo que sí parece evidente es que estas preguntas deberán hacerlas los empleados públicos encargados de la gestión de redes cuando impulsen la institucionalización en su organización, siempre en relación al contexto organizativo concreto en el que se mueven.

En cualquier caso, cuestionarnos esto nos permite entender que la formalización de las redes sociales puede dejar de servir a su propósito en dos momentos, sobre los que suelen actuar una serie de variables. Si pensamos que las normas “nacen malas”, es posible que se deba a que el documento de partida contenía elementos que lo viciarían a futuro. Esto puede deberse a factores institucionales y de la estructura de la organización, pero tal vez tenga una buena solución si desde un momento inicial se lucha porque los documentos que estructuran los protocolos de uso contengan un equilibrio entre la estandarización y la experimentación, de forma que, aunque el elemento disruptivo de estas redes se haya atenuado considerablemente, siempre se mantenga presente como motivación para hacer avanzar los usos.

Si, en cambio, consideramos que se volvieron malas a lo largo del proceso de institucionalización, es posible que factores organizativos e institucionales ajenos a las redes sociales tengan un peso decisivo, más allá del grado de apertura en la redacción del documento. Este tipo de cuestiones suelen estar vinculadas a una cultura organizativa muy rígida e inflexible, que incluso a pesar de la buena intención inicial del documento, lo hace funcionar mal. En ese caso, será necesario un cambio organizativo mucho más extenso y complejo, que no puede partir únicamente de los responsables de gestión de redes.

Un comentario sobre “El efecto “red tape” en la institucionalización de redes sociales en la administración pública

  1. Enhorabuena por el post, Julian: muy interesante. Creo que pones el foco en un tema esencial: como la institucionalización de las redes, algo aparentemente neutro, puede tener varios efectos no desados ni deseables como señalas: el miedo a experimentar y explorar nuevas posibilidades menos convencionales y ‘cercenar’ la colaboración interna por estas vías, entre otras…
    Si lo llegas a escribir hace unos meses, lo hubise incluido en mi TFM. Planteábamos el uso de las redes como una herramienta para acercar las AAPP a la ciudadanía y reducir el efecto ‘red tape’ precisamente institucionalizando/sistematizando su uso, y también es importante tener presente este punto de vista,
    ¡Saludos y gracias de nuevo!
    Miguel

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